Por Jonatan Baldiviezo y María Eva Koutsovitis. Hace un mes, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires anunció que avanzará en la actualización del Plan Urbano Ambiental (PUA). La decisión política fue comunicada en una reunión de la Comisión de Planeamiento Urbano de la Legislatura. A cargo de la presentación estuvo Gabriel Lanfranchi, quien ha sido designado como coordinador de la actualización del PUA desde el Consejo del Plan Urbano Ambiental (COPUA).
La Ley de Plan Urbano Ambiental no es una ley más, es la norma más importante de la Ciudad luego de la Constitución. Toda normativa urbanística y las obras públicas deben ajustarse a esta ley marco. La planificación de la ciudad tiene un tridente jerárquico vertical compuesto por la Constitución, el Plan Urbano Ambiental y el Código Urbanístico. Se debería agregar el Código Ambiental, pero hace más de 20 años que no se cumple con la obligación de sancionarlo. Autorizar la discusión de lo Verde podría menoscabar los planes no expresos pero vigentes del negocio inmobiliario y del cemento.
El PUA debería tratar cada aspecto de la dimensión urbana como el espacio público (incluido los espacios verdes públicos); el transporte y la movilidad; la cuestión habitacional y el hábitat; la protección de la cultura, el patrimonio urbano y la diversidad; los servicios públicos (no solamente los domiciliarios); el comercio, los servicios, la producción y el empleo; el ambiente urbano, etcétera.
Un racconto histórico
La Constitución de 1996 dispuso la obligatoria creación de este instrumento de planificación. Estableció, por primera vez en el ámbito de la ciudad, el involucramiento de diversos actores de la ciudadanía como forma de participación para la elaboración de los instrumentos que definen las políticas urbanas. El primer intento para aprobar el PUA fue en noviembre de 2000 cuando se presentó en la Legislatura el Proyecto de Ley N° 3876-J-2000. Un segundo Proyecto de Ley se remitió en 2004 (Expte. N° 864-J-2004).
Luego de vaivenes institucionales y judiciales se aprobó el 13 de noviembre de 2008. Uno de los principales conflictos, que demoraron su aprobación, fueron las denuncias por déficit en la participación ciudadana. El ninguneo de la Democracia Participativa será la constante, especialmente a partir de 2008, en la desplanificación de la Ciudad y las decisiones urbanísticas orientadas por la rentabilidad privada.
Esta narración histórica ayuda a comprender qué ciudad tuvo presente nuestro actual PUA. El diagnóstico del primer proyecto en el año 2000 estuvo centrado en los problemas urbanos de los ’90. Se terminó aprobando en 2008 pero no actualizó este diagnóstico. Su contenido ya miraba una Ciudad que había dejado de ser. Luego de 2001, por ejemplo, la Ciudad vivió uno de sus períodos de mayor construcción y las villas triplicaron su población.
La Ley N° 71 ordenaba, con un criterio coherente, que el PUA debía revisarse y actualizarse cada cinco (5) años. La ciudad es esencialmente dinámica, está viva y le cuesta sujetarse a marcos regulatorios, por lo tanto se debería hacer un seguimiento permanente y cercano. La primera revisión debería haberse realizado en 2013. Estamos atrasados unos 7 años en cumplimiento de los plazos de actualización, pero demorados casi el triple años en planificar para solucionar los problemas actuales de la Ciudad.
Por este motivo, cuando se discutió el Código Urbanístico (2016-2018), la principal crítica fue que no se contaba con un PUA actualizado ni con la aprobación por ley de su Modelo Territorial. Terminamos aprobando un Código Urbanístico que miró una Ciudad antigua y la encontró sin problemas, abierta para continuar con la sobreconstrucción descontrolada.
El diagnóstico del actual PUA corresponde a los ’90. Durante 20 años la comunidad porteña no repensó la ciudad. Como ejemplo, la problemática de la inquilinización de la ciudad (incremento de familias inquilinas y que el suelo se acumule en menos manos) no tiene ninguna referencia en el PUA, ni se menciona la palabra inquilinos/as. Esto porque en los ’90 solo el 10% de la población alquilaba pero ahora se encuentra en dicha situación entre el 35% y el 40%. Cada diez años aumentan en un 10% las familias que alquilan.
Primeras exclusiones al inicio del debate
La aprobación del PUA estuvo signada por los cuestionamientos a la falta de participación ciudadana real.
El Debate del Código Urbanístico también sufrió iguales críticas. Se inició con la creación del Foro de Desarrollo Urbano. El gobierno invitó primeramente a las desarrolladoras inmobiliarias más importantes del país (IRSA. TGLT, Vizora, Consultatio, etc) y los estudios jurídicos y de consultores relacionados con los negocios inmobiliarios. La jueza Elena Liberatori lo obligó a ampliar las instancias participativas a las comunas y a los Barrios Populares, y a abrir las convocatorias del Foro. En la sentencia se expresa que «la convocatoria ministerial como la efectiva integración del Foro, se halla sesgada por hacer lugar a una participación preferencial, básicamente la de los sectores del negocio inmobiliario». Y agregó: “Si solo se convoca principalmente a los empresarios (…) y se deja de lado a todo el resto de las instituciones, y representantes de la misma, que forman parte de la sociedad civil, las perspectivas a ser explicitadas en los nuevos Códigos Urbanístico y Código de Edificación tendrán un sesgo” que no reflejará la posición de la sociedad civil. Finalmente, el Código Urbanístico fue aprobado sólo por legisladores/as oficialistas sin el apoyo de ningún otro partido o colectivo ciudadano.
El gobierno tendría que haber aprendido de estas experiencias, pero parece que estas enseñanzas solo fueron internalizadas al nivel superficial del discurso marketinero de que la gestión estimula la participación ciudadana:
- La Legislatura autorizó a que las audiencias públicas puedan realizarse de forma virtual. Pero no estableció ningún mecanismo para garantizar el acceso a dispositivos informáticos y a Internet a la ciudadanía que no tenga estos bienes para ejercer su derecho a la participación política. No asombra, hace un mes que el gobierno no cumple con la sentencia cautelar que le ordena garantizar a los estudiantes estos bienes indispensables para la educación a distancia.
- El bloque del PRO y sus aliados (Evolución, Gen, Coalición Cívica, Socialismo) decidieron que el Consejo de Plan Urbano Ambiental (COPUA) no sea integrado por representantes del bloque del Frente de Todxs. Este organismo es el encargado principal de la actualización del PUA. El GCBA sigue prefiriendo la mirada sesgada y uniforme.
Recomendaciones iniciales
- Toda planificación se inicia con tres pasos esenciales: diagnóstico, detección de los problemas y priorización de los conflictos a solucionar. El diagnóstico implica una autocrítica ciudadana y gubernamental. Hasta ahora no hay atisbos de autocrítica gubernamental por estos doce años de gestión que constituyen el peor gobierno de la Ciudad en su historia democrática. La emergencia habitacional, ambiental, de los servicios públicos y alimentaria es real. Para empezar, sería conveniente finalizar con la postura negacionista.
- La priorización de las soluciones debe ser colectiva. La comunidad porteña, principalmente los sectores más afectados, son los que debieran definir las prioridades. El gobierno no debe seleccionar problemas que le sigan permitiendo pensar la ciudad como espacios para nuevos negocios. En la discusión del Código Urbanístico, el Poder Ejecutivo definió como prioridad eliminar las medianeras blancas (sin fachada) de la ciudad. Esta preocupación, que ni siquiera estaba en los cientos de reclamos de la ciudadanía, sirvió para sostener la propuesta de autorizar enrases y el aumento de la construcción de las parcelas ubicadas en las esquinas.
- La pandemia del coronavirus hizo advertir que la urbanidad porteña no termina en la General Paz, sino que integramos una urbe que abarca decenas de municipios de la provincia de Buenos Aires, lo que se llama el Área Metropolitana. Por más que el PUA sea de la Ciudad, su mirada debe nacer desde el AMBA hacia la ciudad y no al revés, para despejar una perspectiva porteña y avanzar hacia una mirada urbana holística, desde las periferias. Esta visión suele tener sus costos. Como ejemplo fallido está la Cuenca Matanza Riachuelo y el ACUMAR. En 12 años no lograron aprobar el Ordenamiento Territorial para la Cuenca, el primer paso hacia la recomposición ambiental.
- La integración del COPUA y su funcionamiento es alarmante. El COPUA ha avalado emprendimientos que no respetaban el PUA ni las normas urbanísticas. En plena pandemia, la nueva composición ha aprobado excepciones ilegales. El Caso Mindlin en el barrio de Belgrano es el ejemplo paradigmático. La expertise de la mayoría de sus integrantes es cuestionable. ¿Qué confianza se puede tener con estos antecedentes?
El nuevo PUA debe democratizar la ciudad, desconcentrando el poder en todas sus dimensiones. Debe nacer horizontalmente desde abajo, desde la ciudadanía hacia la Legislatura (Democracia Participativa inoculando la Democracia Representativa) y desde la periferia del AMBA hacia el centro (Desde la marginalidad urbana hasta el centro espacial del poder concentrado.)
